Fala, concurseiro! Vamos conversar sobre um tema que combina Direito Constitucional, Direito Tributário e Reforma Tributária: Guerra Fiscal, CONFAZ e convênios de ICMS.
É um assunto que costuma assustar quem estuda sozinho: muitos detalhes, sistemáticas diferentes de funcionamento e muitas informações para decorar.
A boa notícia é que, assim como outros temas do ciclo básico e específico da área fiscal, esse conteúdo segue uma lógica bem definida. Uma vez entendido por que a Constituição exige convênio para benefícios fiscais de ICMS, como funciona o CONFAZ e o que mudou com a Lei Complementar 160/2017, o resto se encaixa com tranquilidade.
Neste artigo, você vai entender o que costuma cair sobre Guerra Fiscal, CONFAZ e convênios de ICMS, os erros mais comuns na hora de estudar e algumas dicas práticas para não deixar esse tema acumular dúvida.
Guerra fiscal, CONFAZ e convênios de ICMS: os mitos sobre o tema
Mito 1: “Esse assunto perdeu relevância com a Reforma Tributária”
Com a Reforma Tributária (Emenda Constitucional nº 132/2023), o ICMS será substituído, ao longo de um período de transição que vai até 2033, pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Como o IBS será cobrado no destino e administrado por um Comitê Gestor formado por representantes dos estados e municípios, a tendência é que a lógica da Guerra Fiscal, tal como conhecemos hoje, perca bastante força, já que os entes federativos deixarão de ter tanto poder para conceder benefícios fiscais de forma unilateral.
Porém, ainda ouviremos bastante sobre ICMS, dado que esse só será extinto em 2033 e, devido ao prazo decadencial, ainda poderá ser lançado até 2038 e discutido em contenciosos administrativos e judiciais por tempo indefinido. Ou seja, o tema ainda é atual e bastante recorrente em provas.
Mito 2: “Basta decorar a Lei Complementar nº 24/1975”
Essa lei é só a porta de entrada, que regula a forma como os benefícios fiscais de ICMS serão concedidos.
Esse normativo ainda foi atualizado pela LC 160/2017, que trouxe diversas disposições para a regularização de benefícios instituídos unilateralmente pelos Estados. Fora isso, ainda existe toda a discussão doutrinária em torno da Guerra Fiscal, que foi, inclusive, um dos grandes motivadores da Reforma Tributária.
O que costuma cair na prática
Fundamento constitucional e a lógica da Guerra Fiscal
A Guerra Fiscal decorre da disputa entre os estados por investimentos, atraídos por meio da concessão de benefícios fiscais de ICMS, como redução de base de cálculo, crédito presumido e isenções. Como o ICMS é um imposto estadual e o Brasil adota o princípio da origem para boa parte das operações, cada estado tem incentivo a conceder vantagens para atrair empresas para o seu território, mesmo que isso prejudique a arrecadação de outros entes. Por isso, a Constituição exige que qualquer benefício fiscal de ICMS seja aprovado por convênio, evitando que essa concessão seja feita de forma unilateral.
CONFAZ: composição e funcionamento
O Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) é o órgão responsável por celebrar os convênios de ICMS. Ele é composto por representantes de cada estado e do Distrito Federal, geralmente os Secretários de Fazenda, além de um representante da União. São as reuniões do CONFAZ que aprovam os convênios, que podem ser autorizativos, quando cada estado decide se vai ou não aderir ao benefício, ou impositivos, quando o convênio já vale automaticamente para todos os estados signatários, sem necessidade de internalização adicional.
Convênios de ICMS e o quórum de aprovação
Para a concessão de benefícios fiscais, a regra geral, prevista na LC 24/1975, é a aprovação por unanimidade dos estados representados na reunião do CONFAZ. Já para a revogação de benefícios, basta a aprovação por quatro quintos dos presentes. Essa diferença de quórum entre conceder e revogar é um detalhe clássico de pegadinha nas provas.
Consequências dos benefícios concedidos sem convênio
Quando um estado concede benefício fiscal de ICMS sem a devida aprovação do CONFAZ, esse benefício é considerado inconstitucional, o que costuma gerar Ações Diretas de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Além disso, o estado prejudicado, que não recebe a mercadoria com esse incentivo, pode glosar o crédito de ICMS do contribuinte, ou seja, não reconhecer o valor do imposto destacado na nota fiscal, gerando bastante insegurança jurídica para as empresas.
O STF, inclusive, consolidou esse entendimento na Súmula Vinculante nº 69, ao afirmar que benefício fiscal de ICMS concedido sem prévio convênio interestadual, nos termos do art. 155, §2º, XII, “g”, da Constituição, é inconstitucional.
LC 160/2017 e o Convênio ICMS 190/2017
Diante da grande quantidade de benefícios fiscais concedidos irregularmente por diversos estados ao longo dos anos, a LC 160/2017 criou uma solução para regularizar essa situação: permitiu a remissão dos créditos tributários decorrentes desses benefícios e a reinstituição deles por prazo determinado, desde que os estados publicassem os atos concessivos e aprovassem essa reinstituição pelo quórum diferenciado já mencionado. O Convênio ICMS nº 190/2017 regulamentou essa remissão e reinstituição, e é bastante citado em questões que tratam desse tema.
Erros comuns na hora de estudar o tema
Confundir o quórum de aprovação de novos benefícios, que exige unanimidade, com o quórum diferenciado da LC 160/2017, usado para remissão e reinstituição de benefícios irregulares.
Estudar CONFAZ e convênios de ICMS isolados do restante de ICMS, quando, na verdade, o tema se conecta diretamente com crédito tributário, base de cálculo e não cumulatividade.
Ignorar a jurisprudência do STF sobre o tema, principalmente a Súmula Vinculante nº 69, que costuma ser cobrada de forma direta em provas objetivas.
Dicas práticas para estudar o tema
Monte uma linha do tempo indo do art. 155, §2º, XII, “g”, da Constituição, passando pela LC 24/1975, pela jurisprudência do STF, até chegar na LC 160/2017 e no Convênio ICMS 190/2017. Isso ajuda a visualizar a evolução do tema como um todo.
Estude Guerra Fiscal e convênios de ICMS antes de partir para a Lei Kandir, que rege as normas gerais do ICMS, pois os conteúdos vão se conectar melhor.
Monte um quadro comparativo entre os quóruns de aprovação: unanimidade para conceder, quatro quintos para revogar e o quórum diferenciado da LC 160/2017 para remitir e reinstituir benefícios.
Acompanhe as principais teses fixadas pelo STF sobre o tema, em especial a Súmula Vinculante nº 69, e busque entender o raciocínio por trás delas, não apenas o texto da súmula.
Revise periodicamente os pontos de conexão entre Guerra Fiscal e a Reforma Tributária, porque essa é uma tendência de cobrança que deve aumentar nos próximos concursos.
Minha experiência
Posso te falar com sinceridade: Guerra Fiscal e CONFAZ também me causaram dificuldade no início da minha preparação. Só de ouvir sobre ICMS, que é o tributo de maior complexidade no Sistema Tributário Brasileiro, eu já ficava com medo.
O que mudou de verdade foi quando passei a estudar o tema como uma sequência lógica, e não como um amontoado de normas soltas: primeiro entendi por que a Constituição exige convênio, depois como o CONFAZ funciona na prática, e só então fui atrás dos detalhes da LC 160/2017 e da jurisprudência do STF sobre o assunto.
A partir do momento em que consegui montar essa linha de raciocínio, ficou muito mais fácil resolver questões que misturavam esse tema com ICMS de forma geral, e até identificar rapidamente pegadinhas sobre quórum de aprovação, que antes me confundiam bastante.
Conclusão
Guerra Fiscal, CONFAZ e convênios de ICMS formam um bloco de conteúdo que parece disperso à primeira vista, mas que segue uma ordem bem clara, quando estudado na sequência adequada. Entender o fundamento constitucional da exigência de convênio, o funcionamento do CONFAZ e as regras da LC 160/2017 é o suficiente para resolver a grande maioria das questões sobre o tema.
E se você quer estudar Guerra Fiscal, CONFAZ e convênios de ICMS, e todo o restante do ciclo básico e específico, com um planejamento personalizado e estruturado para os seus objetivos, sem perder tempo tentando descobrir sozinho por onde começar, contar com uma orientação faz toda a diferença.
Conte com a orientação dos professores da Guruja para destravar esse tema, e toda a sua preparação, até a sonhada aprovação.
