Fala, concurseiro! Vamos conversar sobre um bloco de artigos que mudou bastante a forma como se enxerga a atuação do gestor público: os arts. 20 a 30 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), incluídos pela Lei nº 13.655/2018.
É comum ver um candidato que já domina bem AFO, Direito Administrativo e até Controle Externo, mas que trava justamente nesses artigos, porque parecem “soltos” dentro da LINDB, uma lei que, tradicionalmente, é lembrada só pelas regras de vigência e aplicação da norma no tempo e no espaço.
Neste artigo, você vai entender o que mudou na responsabilização do gestor com esse bloco de artigos, os erros mais comuns na hora de estudar o tema e algumas dicas práticas para não deixar esse assunto acumular dúvida.
LINDB (arts. 20 a 30): os mitos sobre o tema
Antes de entrar na prática, vale desmontar algumas ideias que costumam confundir quem está começando a estudar esse bloco de artigos.
Mito 1: “LINDB só trata de vigência e aplicação da norma”
Essa é a parte mais conhecida da LINDB, presente nos primeiros artigos. Mas, desde 2018, com a Lei nº 13.655, a lei ganhou um capítulo novo, voltado à segurança jurídica e à eficiência na criação e na aplicação do direito público. Tratar a LINDB só pelo viés tradicional faz o candidato ignorar um bloco de artigos que tem sido cada vez mais cobrado, principalmente em concursos de controle.
Mito 2: “Qualquer erro do gestor gera responsabilização pessoal”
Esse é um dos enganos mais perigosos para quem estuda esse tema. O art. 28 da LINDB é claro ao dizer que o agente público responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas apenas em caso de dolo ou erro grosseiro. Um erro leve, dentro de um cenário de dúvida razoável, não é suficiente para gerar essa responsabilização pessoal.
Mito 3: “Essas mudanças só valem para o Poder Judiciário”
Os arts. 20 a 30 da LINDB não se aplicam apenas a decisões judiciais. O próprio art. 20 menciona expressamente as esferas administrativa, controladora e judicial. Ou seja, esse bloco de artigos orienta tanto quem decide dentro da Administração Pública quanto quem julga essa decisão depois, seja em um Tribunal de Contas, seja no Poder Judiciário.
O que costuma cair na prática
Art. 20: decisão com base em valores jurídicos abstratos
O art. 20 estabelece que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. Esse dispositivo consagra o chamado consequencialismo jurídico: a decisão precisa levar em conta os efeitos concretos que ela vai gerar, e não apenas princípios genéricos, como razoabilidade ou interesse público, aplicados de forma isolada. O parágrafo único reforça que a motivação da decisão deve demonstrar a necessidade e a adequação da medida imposta, inclusive em face das possíveis alternativas.
Art. 21: invalidação de ato, contrato, ajuste ou processo
Quando a decisão administrativa, controladora ou judicial decreta a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma, ela deve indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. O parágrafo único autoriza ainda que a decisão que decretar a invalidação estabeleça, quando for o caso, condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime, sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.
Art. 22: interpretação de normas de gestão pública e dosimetria da sanção
O art. 22 determina que, na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. O §1º trata da dosimetria da sanção ao agente, que deve considerar a natureza e a gravidade da infração, os danos causados, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. Já o §2º veda que a autoridade deixe de responsabilizar o agente por conta da imprecisão dos valores jurídicos abstratos previstos na norma em questão, um ponto que costuma confundir bastante o candidato, porque, à primeira vista, parece contradizer a lógica de proteção do gestor trazida por esse mesmo bloco de artigos.
Arts. 23 e 24: regime de transição e revisão de atos à luz das orientações da época
O art. 23 determina que a decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado deve impor regime de transição, quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais. Já o art. 24 diz que a revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se tenha completado, levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declare inválida situação plenamente constituída.
Arts. 26 e 27: compromissos e compensações
O art. 26 autoriza a Administração Pública a celebrar compromisso com os interessados, no âmbito de processo administrativo, com o objetivo de eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa, desde que ouvido o órgão jurídico e observados alguns requisitos, como a existência de interesse público. Já o art. 27 permite que a decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova preveja compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos.
Art. 28: a responsabilização pessoal do agente público
Este é, sem dúvida, o artigo mais cobrado dentro desse bloco. Ele estabelece que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. Esse dispositivo criou um filtro de proteção para o gestor público que age de boa-fé, dentro de um cenário de incerteza razoável, evitando o chamado “apagão das canetas”, situação em que gestores deixam de decidir por medo de responsabilização futura. As bancas adoram testar se o candidato entende que erro leve, ou mera divergência de interpretação razoável, não é suficiente para configurar essa responsabilização pessoal.
Arts. 25, 29 e 30: consulta pública e segurança jurídica
Os arts. 25 e 29 tratam da possibilidade de consulta pública para a edição de atos normativos por autoridade administrativa, inclusive para a fixação de interpretação. Já o art. 30 determina que as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas. Esse conjunto de artigos costuma ser cobrado de forma mais literal, mas ainda assim é importante entendê-los dentro da lógica geral de segurança jurídica que perpassa todo o bloco.
Erros comuns na hora de estudar o tema
- Confundir erro grosseiro, que gera responsabilização pessoal do agente, com culpa leve ou simples divergência de interpretação razoável, que não são suficientes para essa responsabilização.
- Estudar os arts. 20 a 30 de forma isolada, sem conectar com a jurisprudência dos Tribunais e com temas de improbidade administrativa e responsabilidade dos agentes públicos.
- Ignorar o Decreto nº 9.830/2019, que regulamenta os arts. 20, 21, 23, 24 e 30 da LINDB e traz definições importantes, como o próprio conceito de erro grosseiro.
- Não perceber a aparente tensão entre o §2º do art. 22, que veda deixar de responsabilizar o agente por imprecisão do dever jurídico, e a lógica geral de proteção trazida pelo art. 28, tratando os dois dispositivos como contraditórios, quando, na verdade, eles se complementam.
- Tratar o tema apenas como “letra fria de lei”, sem entender a motivação por trás dessas mudanças, que é justamente reduzir a insegurança jurídica que travava a atuação de muitos gestores públicos.
Dicas práticas para estudar o tema
- Leia os arts. 20 a 30 da LINDB junto com o Decreto nº 9.830/2019, que traz definições que ajudam bastante a entender conceitos como erro grosseiro e orientação geral.
- Monte um quadro com o objetivo de cada artigo, destacando se ele trata de motivação da decisão, de dosimetria da sanção, de regime de transição ou de responsabilização do agente, para não misturar os conceitos na hora da prova.
- Dê atenção especial ao art. 28, já que ele costuma ser o mais cobrado, e treine questões que exploram a diferença entre dolo, erro grosseiro e culpa leve.
- Conecte esse conteúdo com o que você já estudou sobre responsabilidade dos agentes públicos, improbidade administrativa e controle externo, porque esses temas se conversam o tempo todo nas provas.
Conclusão
Os arts. 20 a 30 da LINDB trazem um bloco de conteúdo que, à primeira vista, parece disperso e abstrato demais, mas que segue uma lógica bem clara quando estudado com atenção ao contexto que motivou essas mudanças. Entender o consequencialismo do art. 20, a dosimetria da sanção do art. 22 e, principalmente, a responsabilização pessoal do art. 28 é o suficiente para resolver a grande maioria das questões sobre o tema.
O segredo, mais uma vez, não está em decorar o artigo de lei isolado, mas em conectar esse conteúdo com o problema prático que ele busca resolver, e em revisar com frequência os detalhes que mais aparecem nas provas.
E se você quer estudar LINDB, e todo o restante do ciclo básico e específico, com uma sequência lógica e sem perder tempo tentando descobrir sozinho por onde começar, contar com uma orientação estruturada faz toda a diferença.
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